Elaborarea şi execuţia bugetului de stat se bazează pe unele reguli şi principii, mai mult sau mai puţin rigide. Principiile bugetare clasice sunt: unitatea, universalitatea, anualitatea şi specializarea bugetară – formulate încă din secolul al XIX-lea.
Unitatea oferă o imagine globală a resurselor publice şi a utilizării lor, deoarece veniturile şi cheltuielile statului sunt incluse într-un document unic. Există o abatere de la acest principiu: elaborarea mai multor bugete pe lângă bugetul general (bugete anexe, conturi speciale de trezorerie, bugete autonome ş.a.).
Universalitatea. Toate veniturile şi cheltuielile statului trebuie să fie înscrise în buget. Apar două reguli:
- interdicţia de a compensa cheltuielile cu veniturile corespondente;
- neafectarea unui venit pentru efectuarea unei cheltuieli.
Respectarea acestui principiu are ca efect evitarea risipei de fonduri publice şi facilitarea controlului parlamentar.
Întocmirea bugetului general după principiul bugetelor nete sau mixte constituie o abatere de la „universalitate”.
Anualitatea înseamnă autorizarea prin lege a cheltuielilor şi veniturilor bugetare pentru o perioadă de douăsprezece luni.
Justificarea este dată de faptul că într-un an pot fi dimensionate realist cheltuielile sociale şi încadrarea lor în bugete plurianuale; controlul parlamentar este asigurat anual.
Abateri de la regulă: în cadrul anului bugetar pot interveni legile rectificative. Într-o perioadă mai mare de un an pot fi folosite:
– bugetele program;
– reportul de credite bugetare;
– perioadele complementare;
– cheltuieli execute cu anticipaţie.
Specializarea bugetară înseamnă utilizarea creditelor bugetare deschise doar pentru o categorie determinată de cheltuieli. În felul acesta se poate realiza un control parlamentar eficace. Există excepţii în legătură cu deschiderea unor credite globale, transferuri şi viramente.
Unele dintre aceste principii şi-au pierdut semnificaţia iniţială, altele au fost adaptate cerinţelor epocii actuale.
Aplicarea practică a acestor principii bugetare diferă de la o perioadă la alta, de la o ţară la alta, în funcţie de condiţiile concrete.
Anualitatea bugetului
Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat în practică. Conţinutul tradiţional a fost uneori reconsiderat din raţiuni legate de starea de echilibru sau, mai ales, de finanţarea cheltuielilor de investiţii pe intervale mai mari de un an.
Principiul anualităţii s-a impus din considerente de ordin politic, întrucât eficienţa controlului parlamentar nu poate fi reală decât atunci când aprobarea cheltuielilor se realizează pe un timp nu prea îndelungat. Totodată, puterea legislativă se poate pronunţa în legătură cu toate veniturile şi cheltuielile înscrise în bugetul pe anul următor şi poate analiza modul de realizare a veniturilor şi efectuarea cheltuielilor în perioada precedentă.
În cadrul cheltuielilor bugetare cu caracter economic un loc important ocupă cheltuielile de investiţii, care necesită aprobări pe perioade mai îndelungate de timp, decât un an. De aici, susţinerea de către mulţi economişti a necesităţii de a se renunţa la principiul anualităţii şi adoptarea unor bugete plurianuale.
În Franţa, această teorie şi-a găsit aplicarea prin practicarea sistemului „legilor-program” care prevăd volumul total al cheltuielilor necesare realizării unor acţiuni importante, defalcate pe o perioadă de mai mulţi ani. Parlamentul se pronunţă asupra volumului total al sumelor ce vor fi cheltuite şi asupra sumelor aferente lucrărilor ce urmează a fi executate în anul respectiv.
În SUA puterea legislativă aprobă unele cheltuieli (pentru procurarea de echipament militar, pentru construcţii edilitare şi alte investiţii publice) pentru o perioadă mai mare de un an, chiar până la finalizarea lucrării. Cheltuielile o dată aprobate de Congresul american, se finanţează în mod automat, în fiecare an, pentru toată perioada considerată.
Previziunile privind veniturile şi cheltuielile statului sunt mai aproape de realitate atunci când bugetul este elaborat anual, decât într-un orizont de timp de doi, trei sau mai mulţi ani; fenomenele de instabilitate economică plurianuale influenţează negativ evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Bugetul se elaborează şi se aprobă, de regulă, pentru o perioadă de douăsprezece luni. Perioada de execuţie bugetară poate să coincidă sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat; unele venituri se încasează, iar unele cheltuieli se efectuează după expirarea anului bugetar.
Veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate, la sfârşitul anului bugetar, urmează a se reflecta în bugetul anului în care se vor realiza. Aceasta se întâmplă în unele ţări care practică aşa-numitul sistem „de gestiune”, potrivit căruia bugetul se încheie în mod automat la finele anului bugetar, în contul de încheiere fiind înscrise numai veniturile încasate şi cheltuielile efectuate. Sistemul „de gestiune” interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciţiu la altul.
În sistemul „de gestiune”, veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate se rediscută cu prilejul întocmirii bugetului pe anul următor celui în curs.
În alte ţări se practică sistemul „de exerciţiu” ce presupune acordarea unei perioade de 3-6 luni de la expirarea anului bugetar până la încheierea contului de exerciţiu bugetar, timp în care se continuă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor, operaţiunile privind veniturile şi cheltuielile se reflectă în contul de încheiere a execuţiei bugetare a anului pentru care au fost prevăzute şi autorizate prin lege.
Sistemul „de exerciţiu” prezintă dezavantajul funcţionării în paralel a două bugete: bugetul anului expirat şi bugetul anului în curs, cu efecte negative asupra evidenţei şi controlului. Avantajul constă în faptul că se cunoaşte exact situaţia încasărilor veniturilor şi efectuarea cheltuielilor la finele perioadei complementare respective.
În România, execuţia bugetului se realizează conform sistemului „de gestiune” (veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate se vor realiza în contul bugetului anului următor, creditele bugetare neutilizate sunt anulate de drept). Anul bugetar coincide cu anul calendaristic, execuţia bugetară încheindu-se la 31 decembrie; creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reportează în anul viitor, destinaţia iniţială rămâne aceeaşi.
Universalitatea bugetului
Acest principiu se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor şi cheltuielilor statului în sume brute sau totale, fără omisiuni şi fără compensări reciproce. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar.
În buget veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Principiul universalităţii nu permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea, chiar dacă realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile. În felul acesta, parlamentul cunoaşte veniturile totale şi destinaţia acestora, în perioada considerată.
În practică, cerinţele universalităţii bugetului se respectă doar parţial. Spre exemplu, în locul bugetelor „brute” s-a trecut la elaborarea de bugete „mixte”, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Veniturile şi cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul sunt: veniturile de la întreprinderile publice sau subvenţiile către acestea; subvenţiile primite în completare de la unele instituţii din sfera nematerială (institute de cercetare ştiinţifică, universităţi, şcoli, spitale etc.).
Aplicarea strictă a principiului universalităţii poate conduce la situaţia în care bugetul evidenţiază un rulaj artificial al sumelor reprezentând venituri şi cheltuieli publice. Astfel, în cazul regiilor publice, eventualele venituri proprii realizate, chiar şi întâmplător, determină creşterea artificială a rulajelor de încasări şi plăţi prin buget.
În perioada actuală, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt.
Există şi unele situaţii speciale care constituie excepţii de la principiul universalităţii:
- resursele provenind din donaţii, care au destinaţie specială în conformitate cu voinţa celui ce donează;
- fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispoziţia autorităţilor publice în vederea realizării unor lucrări de interes general;
- reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea la buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.
Unitatea bugetară
Principiul unităţii bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului, în sumele lor globale, într-un singur document. Un buget unitar permite o analiză aprofundată a puterii legislative asupra cheltuielilor propuse de guvern şi a surselor de venituri, eventuala respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune sau amânarea lor. Totodată, unitatea bugetară oferă cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros privind volumul şi structura resurselor financiare şi a destinaţiei lor.
Unitatea bugetului este asigurată prin intermediul sistemului conturilor naţionale. În cadrul acestui sistem, conturile administraţiei publice grupează cheltuielile şi veniturile statului, inclusiv cele locale (teritoriale) şi ale bugetului asigurărilor sociale.
În prezent, există anumite derogări de la acest principiu, mai ales prin operaţiunea de debugetizare. Debugetizarea constă în modificarea finanţării cheltuielilor, prin acoperirea acestora şi din alte surse decât veniturile ordinare ale statului. Debugetizarea presupune trecerea de la finanţarea publică la cea privată şi dezangajarea statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe şi conturi speciale de trezorerie; scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului (construcţia de locuinţe, autostrăzi etc.) şi acoperirea lor din surse alternative.
Aşadar, debugetizarea facilitează efectuarea unor cheltuieli publice prin resurse complementare, atunci când veniturile ordinare sunt insuficiente
Derogările de la principiul unităţii bugetare înseamnă şi elaborarea pe lângă bugetul de stat a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie; în unele ţări, abaterile de la acest principiu vizează întocmirea unor bugete extraordinare şi a bugetelor autonome.
Specializarea bugetară
Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie să fie înscrise în buget şi aprobate de către parlament pe surse de provenienţă, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Creditul bugetar reprezintă suma limită până la care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli publice, înscrisă în bugetul de stat.
Veniturile şi cheltuielile se înscriu în buget după o schemă unitară. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate poartă denumirea de clasificaţie bugetară. Veniturile trebuie grupate după provenienţă, iar cheltuielile pe destinaţia lor efectivă şi în funcţie de conţinutul economic.
Schema clasificaţiei bugetare trebuie să fie simplă, concisă şi clară, să ofere o imagine completă în legătură cu sursele de provenienţă a veniturilor, să permită identificarea impozitelor directe, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice, a impozitului pe profit, a impozitelor indirecte şi a veniturilor cu caracter extraordinar.
