Conţinut, etape şi caracteristici
Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile competente ale statului în scopul concentrării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală. Procesul bugetar presupune existenţa de resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării de bunuri şi servicii publice.
Autoritatea publică este împuternicită, prin Constituţia ţării şi legi specifice, să conducă economia, să pună în mişcare mecanismul complex de producere şi distribuire a acestor bunuri şi servicii. Bugetul general consolidat constituie, în acest sens, instrumentul principal de acţiune, întrucât acesta reflectă toate resursele financiare publice şi cheltuielile publice pentru anul în curs. Fluxul de venituri şi cheltuieli cuprinde ansamblul bugetelor: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale, bugetele fondurilor sociale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom.
Funcţionarea acestui complex sistem de bugete nu se poate realiza decât prin elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumită perioadă de timp. Trebuie să existe un cadru juridic de reglementare a diferitelor categorii şi niveluri de impozite, taxe, contribuţii, precum şi destinaţiile spre care pot fi orientate alocaţiile bugetare. În aceste condiţii, executivul poate declanşa procesul bugetar. Etapele consecutive se referă la:
a) elaborarea proiectului de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) execuţia bugetului;
d) încheierea execuţiei bugetului;
e) controlul execuţiei bugetului;
f) aprobarea execuţiei bugetului.
Procesul bugetar reprezintă o serie de caracteristici, specifice unui proces:
- decizional, deoarece prin mijlocirea bugetului se alocă resursele bugetare limitate în raport cu nevoile sociale de bunuri şi servicii publice;
- democratic, întrucât în derularea procesului bugetar se manifestă atributele statului de drept, cât şi posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni ce deţin majoritatea politică de decizie;
- politic, deoarece opţiunea pentru o anumită politică (economică, financiară şi monetară) este hotărâtă de forţele majoritare în parlament;
- cu continuitate ciclică, întrucât etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, cu precizarea termenelor concrete de derulare şi finalizare;
- de larg-impact public, cu implicaţii la toate nivelele (macro şi micro-economic), în plan economic şi social.
Fundamentarea bugetului influenţează stabilitatea microeconomică, evoluţia creşterii economice (prin soldul bugetului), dinamica preţurilor şi a şomajului cât şi evoluţia ratei dobânzii şi a soldului curent al balanţei de plăţi. Din alt unghi de vedere, procesul bugetar îşi exercită influenţa în plan economic şi social, deoarece o anumită politică bugetară (un anumit tip de buget) se răsfrânge direct asupra cererii şi ofertei agregate (totale) în economie, în acest fel, asupra gradului de satisfacere a nevoilor sociale.
Instituţii şi etape în realizarea procesului bugetar
Procesul bugetar se realizează prin sistemul instituţiilor publice specifice statului de drept. Sistemul instituţional se compune din subsistemele celor trei puteri în stat (legislativă, executivă şi judecătorească), separate pe orizontală, apoi fiecare instituţie se subordonează, pe verticală, subsistemului respectiv.
Acest mod de organizare preîntâmpină abuzul de putere din partea uneia sau a alteia dintre instituţii. Astfel, fundamentarea bugetului se face de către guvern, iar aprobarea lui de către parlament. Totodată, organismele publice din cadrul guvernului, care execută bugetul aprobat, sunt supuse controlului financiar al Curţii de conturi, instituţie exterioară guvernului, aflată sub autoritatea parlamentului. În felul acesta, subsistemele instituţionale aparţinând celor trei puteri ale statului asigură premisele de alocare armonioasă a resurselor publice în direcţia satisfacerii cât mai ridicate a nevoilor sociale de bunuri şi servicii publice.
a) Elaborarea proiectului de buget
Proiectul de buget este elaborat de guvern prin instituţiile publice aflate în structura acestuia. Elaborarea proiectului trebuie să se facă în raport cu rezultatele obţinute în domeniile sociale şi economice finanţate de la buget. În acest scop, este necesară formularea de criterii concrete de performanţă pentru eficienţa, eficacitatea şi economicitatea programelor cu finanţare bugetară.
Indicatorii de eficienţă, eficacitate şi economicitate permit, prin analiza lor pertinentă, adoptarea deciziei, adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate, cât şi pentru aprecierea ulterioară a gestionării acestora în fiecare sector public.
În procesul de elaborare a proiectului de buget, coordonarea, finalizarea şi prezentarea revin Ministerului Finanţelor. Acesta, împreună cu Banca Centrală, celelalte ministere şi instituţiile de prognoză, stabileşte premisele de la care se porneşte în elaborarea proiectului; se ia în considerare, totodată, programul de guvernare aprobat de parlament. Aceste premise se referă la principalii parametri macroeconomici (indicatori sintetici), cum sunt: dinamica Produsului Intern Brut, rata inflaţiei, gradul de fiscalitate, evoluţia creditului intern (în raport cu politica monetară), soldul rezervei internaţionale nete (exprimat în valută convertibilă), volumul finanţării externe (credite contractate în exterior). Aceşti indicatori permit dimensionarea cheltuielilor bugetare în raport cu posibilităţile de finanţare internă şi/sau externă a unui anumit deficit bugetar, în condiţii de echilibru financiar, monetar şi general economic.
Elaborarea proiectului de buget se realizează printr-un proces iterativ, respectiv de la instituţiile bugetare cu atribuţii în furnizarea bunurilor şi serviciilor publice către Ministerul Finanţelor şi apoi în sens invers.
În prima fază, instituţiile publice formulează propuneri de alocaţii bugetare pentru anul viitor, ţinând seama de cheltuielile aprobate în anul curent şi de modificările proiectate pentru domeniul respectiv în programul guvernamental pe anul următor. Apoi ministrul finanţelor (după consultarea primului ministru) fixează coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare şi nivelurile orientative cu privire la cheltuielile fiecărui sector public pentru exerciţiul bugetar al anului viitor. Ministerele defalcă plafoanele orientative de cheltuieli, primite de la autoritatea financiară, pe fiecare dintre instituţiile bugetare din subordine, solicitându-le propriile propuneri, în limitele nivelurilor de orientare. Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la instituţia ierarhic superioară, instituţiile bugetare îşi fundamentează volumul şi structura cheltuielilor necesare.
Neconcordanţele între dimensiunile cererii de alocaţii bugetare şi resursele posibile de repartizat – acestea există, întrucât cererile de resurse sunt de multe ori mai mari, decât cele orientative – se rezolvă prin conciliere cu Ministerul Finanţelor; în final, divergenţele nesoluţionate se tranşează în cadrul guvernului în favoarea unuia sau a altuia dintre ministere, în vederea supunerii proiectului de buget spre adoptare de către parlament.
Procesul de conciliere se bazează pe programul de guvernare adoptat, precum şi pe criteriile de eficienţă, eficacitate şi economicitate apreciate pe fiecare domeniu bugetar.
Proiectul de buget finalizat se concretizează într-un pachet de documente, astfel:
– expunerea de motive şi proiectul legii bugetului de stat.
Expunerea de motive sau raportul cuprinde principalele coordonate şi prevederi de politică financiară, monetară, valutară şi comercială, reflectate în proiectul de buget. Proiectul legii pentru aprobarea bugetului poate să conţină, la rândul său, şi unele propuneri de amendare temporară a unor legi sau alte acte normative în materie fiscală şi/sau în domeniul cheltuielilor bugetare.
– anexele la proiectul de lege bugetară.
În anexele la proiectul de lege bugetară sunt reflectate structura veniturilor, pe categorii de impozite, taxe şi alte surse de natură nefiscală, precum şi cea a cheltuielilor (pe agenţii guvernamentale) în raport cu conţinutul economic: curente sau de capital. Anexe la proiectul de lege pot fi şi bugetele unor fonduri speciale extrabugetare care au la bază legi specifice.
– informaţii documentare privind modul de fundamentare a bugetului.
Aceste informaţii sunt utile parlamentului în vederea analizei şi dezbaterii proiectului de lege privind bugetul de stat pentru aprobare.
b) Aprobarea bugetului
Instituţia publică împuternicită prin Constituţie să aprobe proiectul de buget este parlamentul. În fond legislativ, proiectul de buget parcurge următoarele etape:
- prezentarea de către primul ministru (sau ministrul finanţelor) a raportului pe marginea proiectului de buget în plenul parlamentului;
- examinarea proiectului de buget în comisiile permanente ale parlamentului (structurate pe domenii: educaţia, cultura, ocrotirea sănătăţii, apărare şi siguranţă naţională, agricultură, industrie şi tranporturi etc.);
- analiza şi aprobarea acestuia în comisia de specialitate a legislativului (cea de buget, finanţe şi bănci).
Ultimele etape vizează dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în parlament şi promulgarea de către Preşedintele Republicii a legii bugetului, aprobate de parlament.
Pe parcursul dezbaterilor din parlament, membrii acestuia propun amendamente la proiectul de buget în dorinţa de a satisface cât mai multe din solicitările cetăţenilor pe care-i reprezintă şi care le-au acordat votul lor. Fiecare partid încearcă să-şi impună, în cadrul dezbaterilor din forul legislativ, propriile amendamente ce pot fi acceptate sau nu. Partidul sau coaliţia de partide care formează majoritatea parlamentară îşi poate impune propriile amendamente în mai mare măsură decât partidele din opoziţie. Preşedintele ţării, de asemenea, poate formula obiecţii la legea bugetară şi poate cere reexaminarea proiectului de buget de către parlament.
În situaţia în care guvernul nu se încadrează în termenul prevăzut de lege pentru obţinerea aprobării de către parlament a proiectului de buget, Constituţia ţării şi legislaţia privind finanţele publice prevăd fie continuarea execuţiei bugetului anului anterior cu operarea unor indexări în raport cu rata proiectată a inflaţiei, fie trecerea la execuţia bugetului propus de guvern.
c) Execuţia bugetului
Legea privind bugetul se publică în buletinul oficial al ţării după promulgarea de către Preşedintele ţării, moment în care bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia acestuia, adică încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ pe durata anului bugetar.
Execuţia bugetară, proces amplu şi complex, antrenează participarea unui număr mare de operatori bugetari, astfel:
- aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale şi teritoriale;
- instituţiile bugetare, de la ministere până la instituţii publice operative (şcoli, spitale, muzee, teatre, unităţi militare etc.);
- unităţi administrativ-teritoriale şi alte entităţi publice ce privesc transferuri de la bugetul de stat;
- organizaţii internaţionale care primesc de la sau transferă la buget sume de bani etc.
Guvernul are responsabilitatea execuţiei bugetare, în sensul că, prin instituţiile sale, trebuie să administreze cât mai bine procesul de colectare a veniturilor, cât şi procesul de utilizare eficientă a alocaţiilor bugetare.
Veniturile aprobate prin prevederile bugetare reprezintă limite minime de realizat (cu excepţia veniturilor din împrumuturi, care au limite maxime stabilite), iar cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezintă limite maxime, ce nu pot fi depăşite. Execuţia veniturilor bugetare constituie un proces distinct de execuţia cheltuielilor.
d) Încheierea execuţiei bugetare
Finalitatea operaţiunilor de executare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se efectuează prin întocmirea contului de execuţie bugetară, care reflectă modul de gestionare a bugetului de către executiv prin instituţiile publice din structura şi subordinea sa.
Metoda de evidenţă bugetară adoptată de autorităţile guvernamentale reflectă conţinutul contului de execuţie bugetară. Se poate utiliza, astfel, sistemul de exerciţiu sau sistemul de gestiune.
În cadrul sistemului de exerciţiu, contul de execuţie bugetară cuprinde totalitatea operaţiunilor efectuate (încasarea de venituri şi/sau efectuarea unor cheltuieli), chiar şi după încheierea anului bugetar. În acest sens, pentru o perioadă de câteva luni se conduce o evidenţă paralelă (conturi de venituri şi respectiv de cheltuieli), corespunzătoare anului curent, cât şi anului bugetar precedent.
Sistemul de gestiune cuprinde numai operaţiunile de încasări de venituri şi plăţi în contul cheltuielilor realizate efectiv în anul bugetar respectiv, indiferent de exerciţiul bugetar la care se referă. Prin urmare, operaţiunile rămase neefectuate în cursul unui an bugetar se reflectă în contul de execuţie al anului următor. În sistemul de gestiune, contul de execuţie bugetară cuprinde operaţiuni aferente anului curent, cât şi celui precedent.
Contul de execuţie bugetară se întocmeşte de către Ministerul finanţelor, în baza dărilor de seamă contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului din fiecare instituţie publică. Documentele de raportare contabilă se centralizează pe verticală, pornind de la ordonatorii principali de credite la nivelul fiecărei agenţii guvernamentale, apoi se depun la Ministerul finanţelor.
Ministerul Finanţelor întocmeşte contul (general) de execuţie bugetară pe care-l prezintă guvernului pentru discutare. Acesta hotărăşte apoi supunerea documentului pentru dezbatere şi aprobare în faţa parlamentului.
e) Controlul execuţiei bugetare
Parlamentul transmite contul privind execuţia bugetară instituţiei supreme de control al finanţelor publice şi anume Curtea de conturi. Această instituţie publică autonomă raportează parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate. În acelaşi timp, propune măsuri de îmbunătăţire a unor legi şi alte acte normative, în vederea utilizării mai eficiente a banului public.
Curtea de conturi efectuează, de asemenea, la fiecare instituţie publică controlul ulterior, urmărind legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în contul de execuţie bugetară. Această instituţie verifică, totodată, eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare, calitatea gestionării banilor publici la nivelul fiecărei instituţii şi pe ansamblul bugetului. Curtea de conturi emite apoi actul de descărcare de gestiune a conducătorului (ordonatorului de credite) pentru fiecare instituţie publică, dacă nu se constată nereguli şi ilegalităţi în gestionarea fondurilor publice.
Dacă se constată prejudicii materiale produse, acestea se recuperează prin organele de jurisdicţie ale Curţii de conturi sau prin instituţiile de profil ale puterii judecătoreşti.
În ultimă etapă, Curtea de conturi prezintă parlamentului raportul privind contul de execuţie bugetară în vederea dezbaterii şi aprobării acestui document.
Uneori, Curtea de conturi exercită şi funcţia de control financiar preventiv, pe parcursul anului bugetar. Utilitatea acestei forme de control rezidă în necesitatea respectării disciplinei financiar-bugetare, în baza principiilor de legalitate, eficienţă, eficacitate şi economicitate în angajarea şi efectuarea cheltuielilor bugetare. Curtea de conturi, fiind o instituţie publică autonomă, externă guvernului, poate exercita eficient controlul financiar, în mod obiectiv şi legal, evitându-se astfel conflicte de interese.
Guvernul îşi organizează propriul său control financiar preventiv şi ulterior. Controlul intern nu exclude ci, dimpotrivă, presupune existenţa unui control extern, care se exercită de către un organism independent, nesubordonat executivului, respectiv Curtea de conturi. Funcţionarea acesteia respectă principiul separării puterilor în stat, adică controlul este exercitat de o instituţie specializată şi independentă.
Pe lângă controlul financiar (intern şi extern, preventiv şi ulterior) mai există controlul politic executat de parlament, care se manifestă la nivelul examinării şi aprobării proiectului de buget, la aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi pe parcursul anului bugetar.
f) Aprobarea execuţiei bugetare
Aprobarea execuţiei bugetare se declanşează de către parlament prin procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară. Acesta din urmă este trimis mai întâi la comisiile permanente reunite de buget-finanţe pentru analiză, apoi se dezbate în plenul parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară.
După ce executivul prezintă sinteza evoluţiilor economico-financiare din anul la care se referă execuţia bugetară, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice reprezentate în parlament asupra modului în care a fost gestionat bugetul comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Se pot, astfel, avansa propuneri cu privire la schimbarea unor legi, în vederea utilizării mai eficiente a banilor publici. În final, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Votul favorabil al parlamentului marchează aprobarea execuţiei bugetare şi încheierea etapelor procesului bugetar.
Impactul economico-social larg şi complexitatea procesului bugetar îndreptăţesc afirmaţia potrivit căreia legea bugetară anuală reprezintă, după Constituţie, cel mai important act de decizie parlamentară şi, totodată, a guvernului unei ţări.
